Децентралізація — закономірна реформа, якщо країна обирає шлях прогресу. Польща, Словаччина, Литва, Латвія, Естонія, скандинавські країни — усі вони пройшли через таку реформу, що дало поштовх економіці, соціальному розвитку цих країн, особливо їхніх сільських територій. Завдяки такому процесу відбувається передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Все це спрямовано на те, щоб якомога більше повноважень мали ті органи, які ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найуспішніше.
Однак як показує практика децентралізації повноважень у сфері перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом в нашій державі це лише гарні слова. Реформу провели, а працювати вона все одно не може так як хотілося б автомобільним перевізникам в першу чергу.
Як приклад недоведеної справи до кінця, розглянемо ситуацію, що склалася в минулому році в Полтавській області стосовно виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування.

У зв’язку з тим, що в Законі України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (в поточному році ситуація аналогічна) не були передбачені видатки на фінансування пільгових перевезень, рішенням Полтавської обласної ради від 29.01.2016 №34 «Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки» затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування на 2016 рік.
Указаним Порядком, з метою усунення соціальної напруги, що почала зростати внаслідок незабезпечення державою фінансовими ресурсами гарантованих державою громадянам соціальних пільг, було врегульовано питання надання безоплатного проїзду шляхом компенсації вартості квитка. Слід зазначити на тому, що Порядок був місцевою програмою, яка ні в якому разі не передбачала обмежень будь-яких прав, передбачених законодавством, та створена виключно для врегулювання даного механізму на державному рівні та виступав додатком до державних програм Уряду.
Відповідно до пункту 2 Порядку виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування на 2016 рік право на одержання компенсації за проїзд автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування за рахунок коштів обласного бюджету мали пільгові категорії громадян: учасники бойових дій; інваліди війни; особи, які супроводжують інвалідів війни І групи; діти з багатодітних сімей; інваліди; особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи); батьки загиблих військовослужбовців; інваліди військової служби.
Пунктом 3 Порядку обумовлювалося, що компенсація надаватиметься шляхом проведення виплати вартості квитка (вартість проїзду автобусом, автостанційний збір та плата за послуги з попереднього продажу квитків (за наявності такої) автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування пільговим категоріям громадян, визначених пунктом 2 Порядку, за рахунок коштів обласного бюджету (не більше 40 поїздок на рік на міжміських внутрішньообласних маршрутах та не більше 10 поїздок на рік на міжміських міжобласних маршрутах).
Вважаючи, що Полтавська обласна рада, затверджуючи своїм рішенням зазначений Порядок, обмежила конкретною кількістю поїздок на рік право на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування певну категорію громадян, то таке рішення було оскаржено у судовому порядку.
Надаючи правову оцінку обґрунтованості позовних вимог, суд виходив з наступного.
Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субє’ктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Статтею 8 Конституції України обумовлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статей 22, 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина. При прийняті нових законів або внесені змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Так пунктами 2 та 3 Порядку передбачалося, що учасники бойових дій, інваліди війни, особи, які супроводжують інвалідів війни І групи, діти з багатодітних сімей, інваліди, особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи), батьки загиблих військовослужбовців, інваліди військової служби мали право на одержання компенсації за проїзд автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування за рахунок коштів обласного бюджету. Компенсація мала надаватися шляхом проведення виплати вартості квитка (вартість проїзду автобусом, автостанційний збір та плата за послуги з попереднього продажу квитків (за наявності такої) автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування пільговим категоріям громадян, визначених пунктом 2 Порядку, за рахунок коштів обласного бюджету (не більше 40 поїздок на рік на міжміських внутрішньообласних маршрутах та не більше 10 поїздок на рік на міжміських міжобласних маршрутах).
Пунктами 5-9 Порядку встановлювалося, що для виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільговим категоріям громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування пільговик мав звернутися за місцем реєстрації до органів соціального захисту населення протягом 2016 року та подати проїзні документи на проїзд в автомобільному транспорті на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування, заповнити заяву про відшкодування вартості проїзду автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування на підставі проїзного квитка, паспорту пільговика та пільгового посвідчення із зазначенням способу виплати. У подальшому Управління праці та соціального захисту населення у дводенний термін з дня надходження заяви приймало рішення та визначало суму, що підлягає відшкодуванню відповідно до вартості квитка та розміру пільг, передбачених законодавством; готувало списки та направляло скановані копії до Центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області.
Водночас Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області на підставі отриманих списків щомісячно до 5, 15, 25 числа проводило нарахування суми відшкодування пільговику; реєструвало фінансові зобов’язання в органах Казначейської служби та готувало заявку до Департаменту фінансів облдержадміністрації; виготовлені виплатні документи направляло на банківські установи для зарахування на вкладні рахунки пільговиків. Департамент фінансів облдержадміністрації перераховував кошти обласного бюджету в одноденний термін з дня надходження заявки до Департаменту праці та соціального захисту населення облдержадміністрації, який протягом наступного робочого дня фінансував Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області.
Тобто мала бути чітка та прозора система надання та відшкодування пільг.
Однак судом було зазначено, що субєкт прийняття вищевказаного Порядку є суб’єктом правовідносин, на якого поширюється дія Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги: безплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту, автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання.
Тобто у зв’язку з тим, що жодних умов щодо кількості поїздок на рік даним законом не встановлено, то Полтавська обласна рада, не мала правового підґрунтя та без наявних на те підстав, своїм рішенням обмежувати конкретною кількістю поїздок на рік право пільгової категорії осіб на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування.
Крім того суд зазначив, що спірним Порядком порушувалися права інших пільгових категорій громадян України.
Так, згідно з пунктом 4 частини шостої статті 13 Закону України «Про охорону дитинства» дітям з багатодітних сімей надаються такі пільги: безоплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту (крім таксі), автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання.
Військовослужбовці, які стали інвалідами внаслідок бойових дій, учасники бойових дій та прирівняні до них особи, а також батьки військовослужбовців, які загинули чи померли або пропали безвісти під час проходження військової служби, користуються правом безоплатного проїзду всіма видами міського пасажирського транспорту загального користування (крім таксі) в межах адміністративного району за місцем проживання, залізничного та водного транспорту приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів. Вони мають право на 50-відсоткову знижку при користуванні міжміським залізничним, повітряним, водним та автомобільним транспортом відповідно до закону (стаття 14 Закону України «Про правовий та соціальний захист військовослужбовців та членів їх сімей»).
Виходячи з вищевикладеного суд прийшов до висновку, що приймаючи оскаржуване рішення, фактично обмежувалися пільги для окремих категорій громадян, що є порушенням гарантованого державою конституційного права на соціальний захист.
Згідно зі статтею 37 Закону України «Про автомобільний транспорт» пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.
Глава 4 Господарського кодексу України визначає поняття господарської комерційної діяльності (підприємництва). Так, у статті 42 цього Кодексу зазначено, що підприємництво – це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Згідно зі статтею 44 Господарського кодексу України підприємництво здійснюється на основі, зокрема комерційного розрахунку та власного комерційного ризику.
Статтею 31 Закону України “Про автомобільний транспорт” визначені відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Так, на вимогу суду було надано типову форму договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, який укладається між організатором (Полтавська обласна державна адміністрація) та перевізником (суб’єкт підприємницької діяльності), згідно з підпунктом 2.3 пункту 2 якого перевізник зобов’язаний, зокрема забезпечити проїзд пільгових категорій громадян згідно з чинним законодавством України. Окрім цього у випадку невиконання або неналежного виконання зобов’язань, передбачених договором перевізник несе відповідальність у межах, передбачених чинним законодавством України.
Отже, чинним законодавством України передбачено, що автомобільний перевізник, з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку, на власний ризик, здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення, зокрема пасажирів транспортними засобами, укладаючи при цьому відповідний договір (отримуючи дозвіл) про перевезення пасажирів на відповідних автобусних маршрутах, погоджуючись на здійснення цієї діяльності з урахуванням зобов’язань, покладених на цього перевізника, зокрема щодо обов’язкового пільгового перевезення пасажирів автомобільним транспортом, передбаченого статтею 37 Закону України “Про автомобільний транспорт”.
Щодо посилання на те, що в Законі України “Про Державний бюджет України на 2016 рік” не передбачені видатки на фінансування пільгових перевезень, тому Полтавська обласна рада була змушена прийняти рішення № 34 від 29.01.2014, пунктом 2 якого затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування на 2016 рік, суд зазначив таке.
Так, частиною 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до статті 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” суди застосовують при розгляді справ Конвенцію (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України) та практику Суду (Європейський суд з прав людини) як джерело права.
У своєму рішенні від 24.07.2014 (заява № 38677/06) “Будченко проти України” Європейський суд з прав людини зазначив, що через нездатність забезпечити звільнення заявника від оплати, на що заявник мав право за законом в розумні терміни, держава поклала на нього надмірний та неспіврозмірний тягар, порушивши таким чином свої зобов’язання за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (див. рішення від 2 лютого 2010 року у справі “Клаус і Юрій Кіладзе проти Грузії” (Klaus and louri Kiladze v. Georgia), заява № 7975/06, п. 76).
Таким чином, Європейський суд констатував порушення статті 1 Першого протоколу, оскільки держава тривалою бездіяльністю та нездатністю звільнити заявника від оплати, на що він мав право за законом, поклала на заявника надмірний та неспіврозмірний тягар.
У пункті 23 рішення Європейського суду з прав людини у справі “Кечко проти України” від 08.11.2005 (заява № 63134/00) вказано про те, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчувати виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.
У пункті 26 цього рішення вказано про те, що Суд не приймає до уваги аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов’язань (див. mutatis mutandis, рішення у справі “Бурдов протии Росії” № 59498/00, пар. 35, ECHR 2002-III).
Також у постанові Верховного Суду України у справі 3-28гс12 зазначено, що з урахуванням, зокрема рішення Європейського суду з прав людини у справі “Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України” від 18.10.2005 відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов’язання.
Так, у статті 46 Конституції України передбачено право громадянина на соціальний захист, якому кореспондується обов’язок держави щодо його фактичного забезпечення, зокрема за рахунок коштів Державного бюджету України.
Отже, з урахуванням вищевикладеного, суд визначив, що приймаючи Порядок, Полтавська обласна рада не повинна була перекладати тягар відповідальності з автомобільного перевізника за обов’язок пільгового перевезення, у якого наявне право на отримання компенсації, збитків від цих перевезень у встановленому законодавством порядку, на відповідну пільгову категорію громадян, яким законодавством передбачено безоплатний проїзд без визначених обмежень.
Керуючись приписами частини десятої статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання пункту 2 рішення № 34 від 29.01.2014 та Порядку незаконними.
В подальшому, рішення суду першої інстанції було оскаржено в апеляційному порядку, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 04.05.2016 року по справі № 816/255/16 було скасовано на підставі заяви про закриття провадження у цій справі, у зв’язку з відмовою Позивача від позовних вимог.
Разом з цим, судовим розглядом встановлено, що на виконання «Обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013- 2020 роки» та відповідно до наданих управліннями праці та соціального захисту населення списків Центром по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області проводиться виплата компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах та станом на 01 липня 2016 року компенсацію нараховано 2889 особам на загальну суму 337, 1 тис. грн., що підтверджується довідкою про стан компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах Центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області № ц-11/1297 від 06 липня 2016 року.

Отже, на сьогоднішній день, місцеві громади мають кошти та частину повноважень, відповідно до процесу децентралізації в країні, для виршення одного з найголовніших проблемних питань у сфері автомобільних пасажирських перевезень – перевезення пільгових категорій громадян.
Однак з метою повної реалізації прав громад з вищевикладеного питання слід внести певні зміни в законодавство України, а саме, для початку, виключити з профільного закону «Про автомобільний транспорт» відповідальність перевізника за безпідставну відмову від пільгового перевезення та чітко прописати лише одну норму, яка б дозволила місцевим громадам в межах децентралізації самим визначати систему надання та відшкодування за надання пільг.
Українські чиновники довгі роки говорять про монетизацію пільг на проїзд у громадському транспорті, про свої добрі наміри допомогти автомобільному перевізнику, а можна піти простішим шляхом.
Ринок автомобільних перевезень не в змозі більше чекати, діяти потрібно зараз, інакше ми втратимо одну з найбільш необхідних сфер господарської діяльності, оскільки у процесі господарювання кожна фірма потребує перевезення персоналу, матеріалів, сировини, готової продукції, при цьому вони використовують власний автотранспорт або користуються послугами автотранспортних підприємств

Баткалов Андрій – юрисконсульт з питань автомобільного транспорту.